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国家土地督察制度实施六年来的探索创新之路

发布时间:2012-10-20 信息来源:中国国土资源报

       国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察 徐绍史

  2006年7月,党中央、国务院决定建立国家土地督察制度,设立国家土地总督察,向地方派驻国家土地督察局,对各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。六年来,国家土地督察制度从无到有,国家土地督察机构从小到大,国家土地督察事业不断发展,在土地利用和管理中发挥了不可替代的作用。
  一、国家土地督察制度在全面贯彻落实科学发展观的重要时刻应运而生
  建立国家土地督察制度,是党中央、国务院基于我国基本国情和发展阶段特点,贯彻落实科学发展观,实行最严格的土地管理制度作出的一项重大决策。
  建立国家土地督察制度是落实最严格的耕地保护制度的重要举措。我国人均耕地面积仅相当于世界平均水平的40%,而且优质耕地少,后备耕地资源少。改革开放以来,特别是进入21世纪以来,随着人口增长和工业化、城镇化进程加快,耕地保护与经济发展之间的矛盾越来越突出。“十五”期间,尽管通过土地开发整理复垦等补充耕地3156万亩,但因退耕还林、农业结构调整、建设占用、灾毁等原因,我国耕地保护始终面临着十分艰巨的任务。对于我们这个有着13亿人口的发展中大国来说,粮食安全和耕地保护始终是第一位的大问题。党中央、国务院在深刻分析我国人口、资源、环境等基本国情和长远发展目标后,作出了确保18亿亩耕地的重大决策,并将坚持最严格的耕地保护制度作为一项基本国策。另一方面,长期以投资拉动经济增长,土地利用粗放,更增大了耕地保护的压力。国家土地督察制度的建立,有利于及时发现和总结各地的经验,监督、帮助和支持地方政府更好地履行耕地保护目标责任。
  建立国家土地督察制度是加强和改善宏观调控的重要举措。运用土地政策参与宏观调控,严把“银根”和“地根”两个“闸门”,是党中央、国务院根据我国特殊国情特殊发展阶段做出的重大决策。我国建设用地供需矛盾十分突出,要真正发挥好运用土地政策参与宏观调控的作用,保证国家宏观调控政策有效实施,切实依法管好用好土地,把好土地“闸门”,需要建立有利于控制土地供应总量、供应速度、用地结构和区别对待的调控机制,需要建立与之相适应的制度和体制保障。国家土地督察机构的建立,有利于强化中央政府对地方政府执行调控政策情况的监督检查,督促地方政府全面准确地贯彻中央决策,保持政令畅通。
  建立国家土地督察制度是保障土地管理法律法规在全国贯彻实施的重要举措。土地问题不仅关系到我国经济社会的可持续发展,也关系亿万农民的切身利益。长期以来,各地在依法审批土地上掌握的尺度不尽相同,一些地方违法违规用地现象多发频发,屡禁不止。同时,一些地方政府低价出让土地招商引资,低于国家和省级政府规定标准进行征地补偿,侵害了被征地农民的合法权益。建立国家土地督察制度,有利于各地在统一的土地政策下依法有序管好用好土地,确保土地管理法律法规的有效实施。
  二、国家土地督察制度在探索创新中取得显著成效
  六年来,国家土地督察机构坚持以科学发展观为指导,始终按照党中央、国务院建立国家土地督察制度的战略决策目标,忠实履行国家赋予的法定职责,认真监督检查省级和计划单列市人民政府的土地利用和管理情况。截至2011年底,已对全国201个地级以上城市、1531个县(市、区、旗)土地利用和管理情况进行了全面监督检查;严把土地征收和农用地转用审批关口,对32786个项目(批次)进行了抽查,发现并督促纠正整改了存在违法违规问题的项目4091个;对违规批准设立或扩大开发区、违规占用基本农田、“以租代征”等违法用地开展了83次专项督察,在坚守18亿亩耕地红线,促进宏观调控政策落实,监督地方政府履行土地管理责任,服务经济社会发展中发挥了重要作用。
  促进了最严格耕地保护制度和最严格节约用地制度的落实。六年来,国家土地督察机构始终把严格保护耕地、保障国家粮食安全、促进经济社会可持续发展作为首要目标。切实加大监督检查力度,督促地方政府认真履行耕地保护目标责任制,制定耕地保护责任目标考核办法的省级人民政府已从2006年的20个增至2011年的31个。2008年至2011年,督促地方政府补划基本农田29.31万亩,复耕违法违规占用土地24.45万亩,督促补充耕地70.29万亩,有效遏制了快速工业化、城镇化阶段耕地减少过快和土地粗放利用的势头。    促进了国家宏观调控政策的贯彻落实。六年来,国家土地督察机构针对不同时期土地调控的要求,监督国家宏观调控政策规范执行,在促进发展方式转型、促进产业结构调整、保障城镇化平稳推进、保障民生项目用地等方面发挥了重要作用。在国家抑制经济过热工作中,开展全国土地执法百日行动,严厉打击“以租代征”、违规设立和扩大开发区、未批先用等三类土地违法违规行为,共清理出三类违法违规案件3.1万多件,涉及土地336万多亩,收缴罚没款40亿元,没收地上违法建(构)筑物1690.7万平方米,拆除地上违法建(构)筑物937.2万平方米。在应对金融危机工作中,牵头组织“保发展保红线行动”,千方百计保障经济社会发展合理用地,完成了保障扩大内需项目用地、坚守耕地红线和防止违法用地反弹的任务,为在较短时间内实现我国经济企稳回升发挥了重要作用。在保障民生、落实中央房地产调控政策中,督促加快保障性住房用地有效供应,确保全国保障性住房用地应保尽保,2011年全国共落实保障房用地65.436万亩,落实率超过100%。
  遏制了土地违法违规高发势头。截至2011年底,国家土地督察机构通过各类督察发现违法违规用地520万亩,向30个省(区、市)、5个计划单列市人民政府和新疆生产建设兵团发出144份督察意见书,督促查处纠正土地违法问题3.5万件,督促地方收缴罚款累计45.82亿元,拆除没收违法建(构)筑物1.08亿平方米,复耕土地32万多亩,追缴国家土地收益298.87亿元;共计有8471人受到不同程度的党纪政纪处分,1589人被移送司法机关追究刑事责任。创新土地督察工作机制,对违法用地严重地区的县级以上地方人民政府主要负责人和相关责任人员进行警示约谈。强化法治问责,2010年以来先后对16个省(区)的13个地市、63个县(市、区)进行了责任追究,给予纪律处分73人,其中地厅级干部4人,县处级干部48人。土地利用管理整体形势持续向好,“十一五”期间,全国共发现违法用地行为49万多件,比“十五”期末年均下降10%,违法用地宗数、面积以及占用耕地面积都呈现持续下降态势。
  维护了土地管理市场秩序。强化对地方政府收缴土地收益的监督检查,防止国有资产流失,2009年至2011年上半年共追缴土地出让收入273.55亿元、新增建设用地土地有偿使用费6.82亿元、耕地开垦费9.64亿元。清查违规土地抵押登记,防范金融风险,2010年和2011年发现有21个地市、27个县(市、区)涉及33.4万亩土地违规抵押贷款746.76亿元。国家土地督察机构将发现的土地违规抵押情况向有关部门进行通报,共同开展土地违规抵押融资贷款清理检查工作。
  维护了被征地农民的合法权益。对部分地区征地补偿标准低、补偿不及时、社保资金未落实等损害被征地农民合法权益问题开展督察,对发现的问题及时通报有关政府和国土资源管理部门,要求整改到位,及时、足额发放征地补偿费,督促地方政府完善补偿标准、操作机制等相关制度。2009年至2011年,督促各地发放征地补偿款29.66亿元。
  促进了土地管理制度的深化改革。国家土地督察机构围绕土地管理中的热点、难点问题,先后组织开展了361项调研,形成了169篇调研报告,提出大量完善土地管理工作的决策建议,有力推动土地管理制度改革深化和政策法规完善。积极开展土地利用和管理形势分析,在市县两级建立186个观测点,及时掌握地方经济发展和土地管理动态,提高监管的针对性。审查监督地方政府在土地利用管理方面的政策性文件合法合规情况,2008年至2011年督促地方政府撤销涉及土地管理方面的违法违规文件827份,督促制定完善土地管理政策文件920份。
  国家土地督察制度的决策、设计和实施,国家土地督察机构的组建、履职和发展,处处体现着“坚守耕地红线,促进科学发展”这一核心价值。六年来,国家土地督察制度的实施为加强和改进国土资源管理工作、促进经济社会科学发展做出了重要贡献,得到了中央领导同志的肯定,得到了社会各界的广泛认可,也得到了各级地方政府的理解和支持。实践证明,党中央、国务院建立国家土地督察制度的决策是十分正确的,完全符合落实最严格的土地管理制度、加强中央调控能力和强化地方政府权力责任的土地管理改革方向。
  三、在推动科学发展中不断完善国家土地督察制度
  当前,国土资源管理工作面临着更加复杂的局面。土地供需矛盾依然突出,节约集约利用土地任务艰巨,土地违法违规行为易发多发,坚守耕地红线压力巨大,维护农民的合法权益需要进一步加强。同时,中央领导同志去年以来多次重要讲话对做好国土资源和土地督察工作提出了更新更高要求。国家土地督察机构将全面贯彻落实科学发展观,坚决执行最严格的土地管理制度,坚守18亿亩耕地红线,落实土地调控政策,积极促进土地管理改革。
  坚持发展和完善国家土地督察制度的正确导向。始终坚持强烈的责任意识和忧患意识,保持和发扬干事创业的激情。始终坚持原则,忠于职守。始终坚持不断总结规范,持续探索创新。进一步加强土地督察业务、党务和队伍建设,提高土地督察工作效能,深化土地督察成果应用,努力实现土地督察工作效用最大化。
  不断发展和完善国家土地督察制度。准确把握国家土地督察制度的完整性,认真履行国务院有关文件和中央领导的要求,围绕中央土地管理的战略决策和国土资源中心工作,不断加强和改进各项工作。准确定位土地督察对象,坚持对地方政府执行土地管理法律法规情况、执行中央宏观调控情况、土地开发利用和管理情况以及耕地保护责任履行情况四个方面开展监督检查,督促地方政府严格耕地保护和土地节约集约利用,推进土地管理制度改革创新,全面落实科学发展观。
  不断提高土地督察效率和效用。按照“围绕中心、服务大局”的原则,更好地统筹协调各项工作,优化工作流程,提升工作效率。做好土地督察成果上报和土地督察信息公开,强化社会舆论引导。加强向地方政府通报土地督察情况的力度,对违法用地严重地区开展警示约谈,加强与中央有关部门的协作配合,形成监管合力。扎实做好基础工作,强化土地督察制度规范化建设和能力建设,注重土地督察制度创新和制度供给,加快土地督察立法工作。
  不断强化党风廉政和队伍建设。始终坚持把党风廉政建设作为国家土地督察事业的生命线。不断加强党建和业务的融合,把土地督察业务的薄弱环节作为党建工作的重要抓手,促进土地督察制度的发展和完善。严格落实党风廉政建设责任制,加强内外部监督,筑牢反腐倡廉防线,切实加强土地督察干部队伍建设。坚守为国督察的职业伦理和价值追求,牢固树立“敢于碰硬”的工作作风,打造一支忠实维护党和国家利益、人民利益的队伍。