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《上海市建设工程质量和安全管理条例》解读

发布时间:2014-04-22  信息来源:


一、关于《条例》制定的背景

建设工程的质量安全关系到广大人民群众的生命和财产安全,是建筑活动及其监督管理的核心内容,也是社会公共安全的重要组成部分,《条例》的制定适应社会发展新要求。
首先,城市建设的跨跃式发展对建设工程的质量安全管理提出新的要求。近年来,随着本市社会经济的迅速发展,城市化进程不断加快,尤其是在加快建设“四个中心”和全力筹办世博会的大背景下,上海城市建设呈现出跨越式发展态势,城市建设规模不断扩大。根据2011年4月底的统计,全市在建工程共有5373个,总投资额达到8615亿元,总建筑面积为1。39亿平方米左右。全市现有勘察、设计、施工、监理等企业过万家,其中本市8300多家,外省市进沪2500多家;建筑师、建造师、监理工程师等各类注册执业人员约10多万人,建筑施工作业人员约60万人。城市建设的快速发展,以及从业队伍和人员的急剧扩张,对本市建设工程质量安全管理提出了新的、更高的要求。
其次,社会主义市场经济的迅速发展对建设工程的质量和安全管理提出新的要求。为了规范建筑行为、保障建设工程的质量安全,国家和本市制定了一系列法律、法规、规章。国家层面,1997年11月,全国人大常委会通过了《建筑法》;2002年6月,全国人大常委会又通过了《安全生产法》。在此基础上,2000年1月,国务院发布了《建设工程质量管理条例》;2003年11月,国务院又发布了《建设工程安全生产管理条例》。构建了我国建设工程质量和安全活动及监督管理的基本法律制度。上海地方层面, 1997年10月,市人大常委会通过了《上海市建筑市场管理条例》;1999年11月,市人大常委会又通过了《上海市建设工程材料管理条例》,对加强本市建设工程质量和安全监督管理发挥了重要作用。但从上述法律、法规出台的时间看,基本属于社会主义计划经济向市场经济转轨时期,随着社会主义市场经济的迅速发展,利益主体多元化,需要补充、完善适应社会主义市场经济特点的建设工程质量安全监督管理制度。
第三,建筑市场本身暴露出的问题对建设工程质量安全提出加强监管制度创新的要求。2009年6月27日发生的莲花河畔倒楼事件和2010年11月15日发生的胶州路公寓大楼特别重大火灾事故,凸显出本市建设工程质量和安全管理中存在明显的薄弱环节和诸多严重问题,譬如工程转包和违法分包、施工现场管理混乱、施工作业人员无资格、安全措施和监督责任虚置、随意压缩工期、违反操作规程、监管不到位等,亟需通过创新制度设计加强监督管理。
上述需求表明,目前不仅需要加强对履行建筑法律法规的执法监督力度,而且有必要制定一部专门规范建设工程质量和安全管理的地方性法规,通过针对性地对相关法律制度的细化和创新,进一步落实建设工程质量和安全责任、理顺建筑生产经营关系,为形成合理的建筑活动行为机制奠定良好的法律基础。

二、《条例》起草经过

为推进建设工程质量和安全立法工作,2009年底,市建设交通委成立了立法调研工作小组,组织开展《条例》的立法调研和起草工作。2010年6月,形成调研报告。2011年3月,市建设交通委提交了《条例》初稿。在广泛征求各相关部门、单位、专家以及市民意见后,形成了《条例》送审稿并上报市政府。市政府法制办组织听取了市级相关行政管理部门、部分区县政府以及市政协、市高级人民法院、市律师协会、相关行业协会等的意见,分别召开了建设、勘察、设计、施工、监理、检测等单位以及工程建设领域和法律界专家的座谈会。期间,还与市人大城建环保委、法制委,市人大常委会法工委等进行了沟通。在此基础上,经进一步修改完善,形成了目前的《条例》。
《条例》起草期间,得到市人大城建环保委、市人大常委会法制委的指导与支持。市人大城建环保委在两次对建筑市场的执法检查中,都对起《条例》的起草工作进行了督办,并多次听取《条例》起草情况的汇报,提出指导性意见。

三、《条例》制定的指导思想

制定《条例》的指导思想:一是有针对性地强化、细化国家和本市现有建设工程质量和安全管理方面的法规,使之更具实效性和操作性;同时在上位法确定的框架内探索可行的制度创新。二是针对目前存在建设工程质量和安全行政监督管理方面存在的缺陷,调整监督管理职能,转变监督管理方式,理顺行政管理体制和行政法律关系。三是在总结本市以往地方性法规、规章实施效果的基础上,结合《关于进一步规范本市建筑市场加强建设工程质量安全管理的若干意见》的落实情况,制定《条例》,充实和完善本市建设工程质量和安全管理法律制度。

四、《条例》的主要内容

《条例》共八章70条,主要内容说明如下:
(一)第一章总则,共八条。主要对立法目的和依据、适用范围、管理部门、建设程序、建设单位参与各方和从业人员要求、行业协会作用、信息公开和举报处理等内容作了规定。
1、关于适用范围。(第二条)
《条例》明确的适用范围是本市行政区域内建设工程的新建、扩建、改建和既有建筑物、构筑物的拆除、修缮,以及相关监督管理活动。这一适用范围在《建筑法》、《建设工程质量管理条例》和《建设工程安全生产条例》规定基础上增加了“修缮”,主要是吸取“11。15”事故教训,做到建设工程监管全覆盖。
2、关于管理部门。(第三条)
目前,国家层面对建设工程实行按专业分工负责的行政管理模式,即建设部、交通部、铁道部、水利部等分别对其负责的专业工程实施监督管理。根据上海地域相对狭小的特点以及本市建设工程管理的传统,1997年10月,市人大常委会通过的《上海市建筑市场管理条例》确定了除民航、铁路外,本市实行由建设管理部门统一监督管理建设工程活动的行政管理体制。但长期以来,对这一体制一直存在着争议,实践中也存在着部门职责不清的问题。为此,在总结以往经验和教训的基础上,《条例》将目前建设工程“统一管理的行政体制”调整为“综合管理与专业管理相结合的行政体制”,即一方面由建设行政管理部门负责建设工程质量和安全的综合监督管理和房屋建筑、市政、公路等专业工程的监督管理,港口、水利、绿化、民防等专业工程的监督管理由相关主管部门负责。这样一方面有利于发挥专业管理部门的专业优势,另一方面又继续发挥建设行政管理部门的综合协调职能,进一步优化和强化建设工程质量和安全的监督管理体制。
(二)第二章建设单位的责任和义务,共十二条。这一章主要规范建设单位,也是《条例》制度创新最多的章节。主要从建设单位的质量安全责任、风险评估、费用保证、建设工期、依法发包、应当监理的工程、资料提供、施工图设计文件审查、禁止非法干预工程、竣工验收、建设工程质量保证保险、建筑幕墙保证金、建筑铭牌等内容作了规定。
1、关于建设单位的协调责任。(第九条)
在建设工程的建筑生产过程中,建设单位是投资定作方、委托方,勘察、设计、施工单位是生产制作方、受托方,现行法律、法规按照各负其责的原则明确了勘察、设计、施工单位应承担的质量和安全责任,但没有明确建设单位的质量和安全责任。同时,作为投资方和委托人,建设单位对工程的选址、设计、规模、质量、安全等方案决策起着主导作用,在建筑承发包关系中居于优势地位,因此其行为对工程质量和安全的影响很大。为此,《条例》对建设单位的质量和安全责任作了两方面规定:一是明确规定其对建设工程前期、勘察、设计、施工等各阶段的质量和安全工作负有协调管理责任,通过统筹协调各阶段、各方面的建筑活动的良好衔接与平衡,全面有效落实工程的质量和安全责任。二是对不具备专业能力的建设单位,鼓励其委托具备监理、造价咨询资质的专业项目管理单位对工程进行全过程专业化管理和服务,实现从自建式管理方式向专业化管理方式的转变,更好地保障工程质量和安全。同时,为了鼓励实行项目管理制度,《条例》规定,具有监理资质的项目管理单位在工程监理招标时,同等条件下享有优先中标权。
2、关于风险评估制度。(第十条)
建设工程存在各种各样的风险,一方面是建设工程本体可能产生的风险,另一方面是对毗邻建筑物、构筑物可能产生的风险。对建设工程风险提前进行识别、分析和评估是国际通行的做法,本市已在磁浮工程中探索实施了工程风险评估,取得较好效果。为此,《条例(草案)》首先明确建立风险评估制度,规定建设单位在建设工程可行性研究阶段,应当进行建设工程质量和安全风险评估,并明确控制风险的费用。其次规定建设单位应当将报告提供给建设工程的相关参与方,并要求相关单位在勘察、设计、施工等阶段不断深化风险防范和控制措施的内容和要求。
3、关于建设经费。(第十一条)
费用保证是建设工程质量安全的基础,《条例》明确建设单位应当保证与建设需求相匹配的建设资金,并按照合同约定的价款和时间支付费用。同时规定建设单位应当在建设工程项目专户中单独列支安全防护措施费、监理费、检测费等费用,这一专户中单独列支的费用属于监管帐户,只能是单向流向施工、监理和检测单位,从而保证相关费用的足额到位。
4、关于建设工期。(第十二条、第三十条)
建设工期可以分为工程前期准备阶段、勘察阶段、设计阶段和施工阶段,《条例》中的建设工期主要指勘察、设计和施工工期。目前的建筑活动中,“任意压缩工期”问题较为突出,尤以建设单位任意压缩施工工期现象最为严重,是危及建设工程质量和安全的重要隐患。
为此,《条例》作了以下规定:一是建设单位必须在工程可行性研究阶段对工程各因素分析,结合建设工期定额,综合考虑工程规模、施工工艺、地质和气候条件等因素,确定合理的建设工期。二是合理工期确定后,建设单位不得任意压缩;考虑到实践中确实存在缩短工期的必要和可能,明确调整工期的方案和措施必须符合两个前提:首先必须保证不影响工程的质量和安全;其次必须履行专家论证程序,确保调整“具备技术可行性”,如果涉及增加工程建设费用的,建设单位应当予以保障。
同时,施工工期的严格执行还有施工单位的责任,作为呼应,《条例》第三十条规定施工单位也应当按照确定的施工工期进行施工,不得违反技术标准任意压缩。
5、关于竣工验收。(第十八条)
《条例》除了重申建设工程竣工验收的一般规定外,对住宅工程作了特殊规定,即新建住宅工程应当先行组织分户验收。
6、关于工程质量责任保证保险。(第十九条)
住宅工程质量缺陷是当前建筑领域存在的一个突出问题,《建设工程质量管理条例》规定,建筑工程实行质量保修制度,施工单位应当承担建设工程在法定范围和期限内的质量缺陷保修责任。《房地产开发经营条例》规定,房地产开发企业对其开发建设的房地产项目的质量承担责任。但是如何落实上述法定责任,还需要具体的制度保障,在国际上较为成熟的制度是工程质量缺陷保险制度,但我们国家规定强制保险只能由法律和行政法规设定。为此,《条例》与《上海市住宅物业管理规定》设定的住宅物业质量缺陷保修金制度相衔接,规定建设单位投保工程质量保证保险的,可以免交物业保修金,通过保险降低建设单位的财务成本来引导和推动质量保险。这一制度设计的积极作用主要有二方面:一是有利于分散住宅质量保证的风险和降低建设单位住宅质量保修的成本;二是有利于引入保险公司介入建设工程质量和安全监督的新机制,督促建设工程参与方更好地履行建设工程质量和安全的义务和责任。
7、关于建筑幕墙维修更新专项资金制度(第十九条)
玻璃幕墙在中国迅速发展已有20多年历史,据资料显示,上海现有2663幢建筑物使用了玻璃幕墙,玻璃幕墙面积超过1000万平方米。不容忽视的是,玻璃幕墙爆裂、坠落事件不断发生,包括玻璃幕墙、石材幕墙在内的建筑幕墙的安全问题已成为社会关注的热点问题。一般来说,建筑幕墙应当定期查勘、维修和更新,以消除其存在或可能存在的坠落和爆裂的风险。但一个症结性问题是,由于建筑幕墙的维修、更新所需资金数额较大,目前已发生爆裂和坠落事故的房屋所有人应急处理资金筹措难。建立建筑幕墙维护更新资金是一项着眼于长远的制度安排。对此,《条例》借鉴住宅专项维修资金制度,针对使用建筑幕墙的公共建筑,明确要求建立维修和更新专项资金,以保障建筑幕墙能够得到及时的检测、维修和更新,从而避免其对公共安全的危害。
(三)第三章勘察、设计单位的责任和义务,共五条。主要对勘查设计单位质量安全责任、勘查作业和勘查文件要求、设计质量控制、勘查设计现场服务、验收确认等内容作了规定。
1、关于周边影响控制。(第十五条、第二十四条、第三十五条)
由于上海大量建设工程都在建筑高度密集的建成区进行,建设工程周边影响较大,常造成质量安全事故。为此,《条例》专门针对周边影响设计了系列制度:一是规定建设单位要组织开展周边建筑物、构筑物调查和风险评估;二是设计单位根据建设工程勘察文件和建设单位提供的调查资料,选用有利于保护毗邻建筑物、构筑物和其他管线、设施安全的技术、工艺、材料和设备;三是施工阶段,施工单位应当根据设计文件确定的监测要求编制施工监测方案,对建设工程本体以及毗邻建筑物、构筑物或者其他管线、设施实施监测。对可能影响的毗邻建筑物、构筑物和其他管线、设施等采取的专项防护措施。
2、关于勘查设计单位现场服务。(第二十五条)
国际通行的设计师负责制要求设计师具体指导现场的施工作业,以确保施工单位能贯彻其设计意图,符合其设计要求。但目前我国实践中,勘察、设计单位主要对勘察、设计文件负责,相关专业技术人员基本不到现场指导,导致设计与实际施工脱离。对此,《条例》规定勘察、设计单位应当在建设工程施工前,向施工、监理单位说明、解释设计意图和文件,同时需要按照合同约定和勘察、设计文件中明确的节点、事项和内容提供现场指导。此外,施工单位发现勘察、设计文件存在问题要求勘察、设计单位到现场的,勘察、设计单位必须到现场处理。
3、竣工验收确认制度。(第二十六条)
《条例》作了三方面的规定:一是勘察单位应当参加建设工程桩基分项工程、地基基础分部工程的验收,并签署意见;二是设计单位应当参加设计文件中标注的重点部位和环节的分部工程、分项工程和单位工程的验收,并签署意见;三是设计单位应当参加建设工程竣工验收,对是否符合设计要求签字确认,并向建设单位提供建设工程的使用维护说明。
(四)第四章施工单位的责任和义务,共十四条。主要对施工单位质量安全责任、施工项目管理机构、施工组织、施工要求和现场监督、消防安全、劳务管理、教育培训、劳动保护、工程监测管理、建设工程材料和设备要求、机械设备提供要求、起重机械、事故应急处理、返修等主要内容做了规定。
1、关于施工单位的现场管理责任(第二十八条、第二十九条、第三十条)
施工现场管理是施工单位建筑生产活动的基础性管理,加强施工现场管理是建设工程质量和安全管理中的关键性部分和环节。对此,《条例》主要从现场机构、施工文件和方案编制、顺序施工和重点环节现场监督三方面细化了规定:一是明确施工企业应当按照合同约定组建施工现场项目管理机构,并配备相应的技术、管理人员,未经建设单位同意不得更换项目负责人、专职安全管理人员。二是施工组织设计文件、专项施工方案必须明确的内容:工程重点部位和环节的质量控制措施、施工过程中的安全防护技术措施及应急处置的要求、与合同约定工期一致的施工进度计划安排、对可能影响的毗邻建筑物、构筑物和其他管线、设施等采取的专项防护措施等。三是明确施工企业在组织施工中应当按照施工组织设计文件和施工技术标准顺序施工,在危险性较大的分部工程、分项工程施工时,项目负责人、专职安全管理人员必须在现场监督。
2、关于施工作业人员管理(第三十二条、第三十三条)
从已经发生的建设工程质量和安全事故看,绝大多数都是人为因素导致的,施工作业人员的素质直接关系着建设工程的质量和安全,尤其是首次上岗的施工作业人员更容易导致质量和安全事故的发生。对此,《条例》规定,施工单位和劳务分包单位应当定期对施工作业人员开展教育培训和业务学习。未经教育培训或者考核不合格的人员,不得上岗作业,其中特种作业人员还应当按照规定持证上岗。同时明确首次上岗的施工作业人员,必须在进行不少于三个月的实习操作后方可正式上岗。
此外,为了更好地管理施工作业人员,明确施工作业人员应当向市建设行政管理部门申领施工作业人员劳务信息卡,通过该信息卡记载施工作业人员的身份信息、所在单位、社保信息、岗位资格、从业经历、培训情况等信息,旨在从源头上解决对施工作业人员无序管理的状态,从而逐步建立起一支职业化的施工队伍。
3、关于材料供应商确认制度。(第三十六条)
为加强对进入施工工地建筑材料的管理,使材料供应商对其所供应的建筑材料承担责任,《条例》专门设计了供应商主要材料确认制度,规定建设工程使用商品混凝土、钢筋等结构性建设工程材料的,施工单位应当在分部工程、分项工程验收和竣工验收时,要求供应单位对供应数量进行确认。
(五)第五章监理、检测单位的责任和义务,共十一条。主要从监理单位的质量安全责任、监理收费、项目监理机构、开工前的监理工作、监理现场质量控制、监理现场安全监督、定期报告、紧急报告等内容作了规定。
1、关于监理报告制度(第四十七条、第四十八条)
从本市的实践看,目前监理制度的问题主要涉及两个方面:一是《建筑法》和《建设工程质量管理条例》既规定监理单位对建设单位负责,代表建设单位实施监督,同时又赋予其第三方监管职责,导致监理单位的定位模糊。二是监理机构及人员素质不高,法定的监理责任无法切实有效落实。对此,《条例》在上位法规定基础上,强化并创新了监理单位报告制度:一是定期报告制度。对于施工现场的日常情况,要求项目监理机构定期向管理部门报告,便于管理部门掌握施工动态和基本情况。二是紧急报告制度。对于发现质量和安全事故隐患,要求施工单位改正或者停工而施工单位拒不执行的,或者发生质量和安全事故的,规定项目监理机构必须立即向管理部门报告。同时,作为对管理部门的要求,明确其接到报告后,必须立即到施工现场予以处置。通过这一制度设计,在现场监理机构和管理部门之间建立了一种即时互通和快速处理的机制,有利于对建设工程施工现场质量安全问题的控制和处理。
2、关于检测信息管理系统(第五十一条、第五十二条)
检测活动是通过第三方鉴证建设工程质量,是建筑活动中不可或缺的重要一环。建设工程检测行为专业性、技术性强,并具有不可复制性,为了保障检测活动的科学性和结论的真实性,制止弄虚作假检测行为的发生,本市已建立了建设工程检测信息管理系统,探索以技术手段规范并控制检测活动的全过程,取得了较好的效果,有必要予以法律化。为此《条例》明确建立统一的建设工程检测信息管理系统,以保证检测报告的真实性和可靠性,具体包括以下三方面内容:一是检测单位必须依托本市统一的建设工程检测信息管理系统实施检测,出具检测报告。二是检测单位的检测人员上岗的,必须按照规定取得相应的资格或者经检测行业协会考核合格。三是按照检测信息系统设定的控制方法进行检测,不得人为干预检测过程,且不得更改检测数据和出具虚假检测报告。对于违反上述规定的行为,在整改期间将暂停其承接业务,如果情节严重的,吊销其资质证书。
(六)第六章监督管理,共九条。主要对监督管理要求、监督管理职责、监督检查措施、现场检查、合同备案抽查、监督检测、动态监管、信用管理、教育培训等内容作了规定。
1、关于监督管理要求。(第五十三条)
对监督管理部门提出要求:一是建设行政管理部门和其他有关部门应当建立健全建设工程质量和安全监督管理制度,并配备相应的质量和安全监督人员和装备。二是从事建设工程质量和安全监督的人员,应当按照国家有关规定,经考核合格后方可实施质量和安全监督。三是市建设行政管理部门可以结合本市实际,组织编制优于国家标准的地方工程建设质量和安全技术标准。
2、关于信用管理。(第六十条)
诚信是市场的基本规则,为加强诚信管理,加强对失信行为的惩戒,使故意扰乱市场、信用缺失的企业在建筑市场无立足之地,《条例》作了二方面的规定:一是建设行政管理部门和其他有关部门应当记载建设活动各参与单位和注册执业人员的信用信息。相关信息由市建设行政管理部门按照规定向社会公布。二是市建设行政管理部门和其他有关部门应当按照诚信奖励和失信惩戒的原则实行分类管理,并在资质管理、行政许可、招标投标、工程保险、表彰评优等方面对守信的建设活动各参与单位和注册执业人员给予激励,对失信的单位和人员给予惩处。