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LAW & POLICY


《上海市建筑玻璃幕墙管理办法》解读

发布时间:2014-04-22  信息来源:


一、起草的必要性

自1984年本市建成第一幢大型玻璃幕墙建筑“联谊大厦”后,迄今共有玻璃幕墙建筑2632栋。玻璃幕墙作为新型墙体材料给城市带来新颖和美观,也给软土地基上建设超限高层建筑带来技术可行性,但随着时间的推移,其存在的安全隐患问题逐步显现:一是部分玻璃幕墙已进入老化阶段。本市玻璃幕墙建筑中有1250栋是2000年以前建成的,从玻璃幕墙的结构性材料和粘结材料的平均寿命来看,部分早期的产品已经老化,存在安全隐患。二是气候环境的因素。上海属于台风多发地区,当玻璃幕墙存在玻璃破损、硅酮胶老化开裂等情况时,在大风的外力作用下,容易发生坠落事故。三是部分幕墙建筑不符合建筑节能和环境保护的要求。一些幕墙建筑不符合建筑节能标准,能耗浪费严重。还有部分幕墙建筑存在光反射和热辐射问题,引发了许多社会矛盾。
因此,有必要及时制定《上海市建筑玻璃幕墙管理办法》,对玻璃幕墙的建设和安全使用,以及相关的管理活动进行规范,形成长效管理机制。

二、起草的经过

2006年8月,针对玻璃幕墙存在的安全隐患,本市开展了既有玻璃幕墙建筑专项整治工作,进行摸清家底的调查工作,初步掌握全市玻璃幕墙建筑的基本情况,督促业主排查和消除了一批安全隐患。专项整治告一段落后,根据市府领导的指示,2007年1月,组成由市建设交通委牵头,市房屋管理局、科研部门、行业协会等部门参加的立法起草小组,在充分总结专项整治活动经验基础上,立法起草小组多次召开施工企业、物业管理企业和区县建设、房地部门等参加的专题座谈会,听取基层管理部门、企业和有关专家学者对幕墙建设和安全使用管理的意见和建议,在充分调查研究的基础上,2007年8月完成了玻璃幕墙管理立法调研报告和管理办法建议稿。在广泛征求市政府相关委办局的意见后,立法起草小组又对管理办法建议稿进行修改完善,形成正式的管理办法草案。此后,由于在管理部门职责分工问题上存在分歧,管理办法草案未能报送市政府审议。
2011年5月18日,本市发生三起玻璃幕墙和门窗玻璃坠落事故,正声书记、韩正市长作了重要批示,沈骏副市长要求市建交委牵头会同市房管局、市法制办按照正声书记和韩正市长的指示抓紧办理,并要求8月底完成初稿,年底正式出台办法。
根据市委、市政府领导的指示,市建交委从7月中旬开始,会同市政府法制办、市规土局、市房屋管理局、市环保局、市质量技术监督局等部门在2007年起草工作基础上,抓紧开展《管理办法(草案)》起草:一是进一步梳理现有的法律资源。对住建部《既有建筑幕墙安全维护管理办法》,本市《上海市建筑物使用安装安全玻璃规定》等进行了梳理。二是收集国际上玻璃幕墙管理的法律制度。收集了香港和日本等国家和地区涉及玻璃幕墙管理的相关制度,吸取其有益的经验。三是开展专题研究。市建交委、市政府法制办和相关起草部门多次举行专题会议,研究相关管理制度。四是起草《办法(草案)》。
9月16日,沈骏副市长召开专题会议,研究确定了《办法(草案)》的制度设计和部门管理职责分工,根据沈骏副市长的指示,会后,各相关部门共同研究,对《办法(草案)》又作了修改和完善,形成今天汇报的草案文本。

三、《办法(草案)》主要内容

《办法(草案)》共46条,按照“源头总量控制、加强建设过程管理、落实业主安全使用责任”的总体思路进行制度设计,针对建设前期、建设阶段和安全使用阶段的不同管理要求,制定了相应管理制度。
(一)关于部门管理职责分工
《办法(草案)》对管理部门职责分工作了规定:首先明确建设行政管理部门是玻璃幕墙的监督管理部门;规划行政管理部门负责玻璃幕墙的规划管理;环境保护行政管理部门负责玻璃幕墙环境影响评价的监督管理(第4条)。同时,为更好地落实安全使用责任,还明确房屋管理行政管理部门负责督促物业服务企业按照规定做好玻璃幕墙日常巡查和维护,协助业主履行玻璃幕墙安全使用义务(第25条)。
(二)关于源头总量控制
《办法(草案)》对玻璃幕墙管理的基本原则是加强总量控制,通过立项阶段告知、规划控制、环境影响分析、技术安全论证四个环节实现源头控制。一是项目立项时告知。由发展改革行政管理部门在项目审批、核准和备案时,告知当事人本市对玻璃幕墙实施一系列特别管理制度。(第6条、第7条)。二是规划控制。在历史文化风貌区、风景名胜区等区域限制采用玻璃幕墙;在住宅、医院、学校、幼儿园和养老院等建筑禁止使用玻璃幕墙;同时禁止不符合新安全标准的玻璃幕墙技术和工艺。由规划部门在审批规划方案时进行控制(第5条、第9条)。三是环境影响评价。在环境影响评价中必须包括光反射和热辐射周边环境影响专项评价报告(第10条),通过周边环境影响标准进一步控制玻璃幕墙的使用。四是安全论证。建设单位必须组织幕墙安全性能专家论证,并根据专家论证报告采取有效措施,确保玻璃幕墙的安全性能(第11条)。
(三)关于加强建设阶段的监督管理
通过对玻璃幕墙的设计、施工图审查、施工、监理、竣工验收等环节实行专项监管,确保建设质量。一是对玻璃幕墙设计、施工单位资质提出要求。规定从事玻璃幕墙设计、施工和维修的单位,应当具有设计、施工的一体化资质(第12条)。二是设计的安全退界要求。借鉴国际经验,明确建筑采用玻璃幕墙时,应当留出符合标准规定的安全退界距离,确需在安全退界范围内设置停车场地、人行通道的,应当设置挑檐、顶棚等确保安全的设施(第13条)。三是专项管理。施工图审查时必须对安全性和环境影响进行专项审查,施工必须有专项施工方案,监理必须提供专项监理报告,竣工时必须实行专项验收(第14条、第16条、第17条、第18条)。四是对施工单位提出延伸服务的要求。施工单位要提供使用维护手册,在五年保修期内按照国家和本市有关规定承担保修义务。同时,为形成类似电梯的售后服务体系,《办法(草案)》规定施工单位要与业主签订服务协议(第19条、第20条、第21条)。
(四)关于业主是玻璃幕墙安全使用的责任人
《办法(草案)》明确规定,投入使用的既有建筑玻璃幕墙的安全使用和维护的责任由业主承担,其中建筑物为单一业主所有的,该业主为玻璃幕墙安全使用和维护的责任人;建筑物为多个业主共同所有的,各业主为玻璃幕墙安全使用和维护共同责任人,应当共同协商确定一个召集人,牵头负责玻璃幕墙的安全使用(第23条)。
(五)关于设立玻璃幕墙专项维修资金
玻璃幕墙日常维护和更新改造的成本很高,据测算玻璃幕墙建设成本平均占到整个建设项目建安成本的20%,其维修和更新改造资金应在建设时机确保落实。因此,《办法(草案)》明确本市公共建筑要设立玻璃幕墙专项维修资金,由建设单位和业主按规定比例缴存至指定专户,建设单位在房屋所有权初始登记前按规定将专项资金缴存至指定专户。业主按规定逐年从物业维修资金中提取玻璃幕墙专项维修资金,直至达到规定缴存比例(第22条)。
(六)关于物业服务企业在玻璃幕墙日常使用养护中的作用
一是业主可以委托具有物业服务资质的单位承担玻璃幕墙的日常维护管理。物业服务单位做好玻璃幕墙日常维护保养,发现玻璃幕墙存在安全使用隐患应当及时提醒业主,督促业主采取措施消除隐患(第24条、第25条)。二是采取应急措施。《办法(草案)》根据国家《物业管理条例》和本市《上海市居住物业管理规定》的相关规定,明确经检测玻璃幕墙存在安全隐患危及公共安全,业主拒绝履行安全义务时,可以由物业服务企业按照管理规约的规定采取应急措施,通知施工单位进行维修加固,费用从玻璃幕墙专项维修资金中列支(第31条)。
(七)关于保证玻璃幕墙安全使用的技术措施
一是检测规定。玻璃幕墙竣工验收后满八年(含八年),业主应当对幕墙玻璃、铝合金型材、硅酮密封胶等安全性能进行全面检查和检测,以后应当每四年检测一次,遇灾害性天气等特殊情况应当立即检测(第26条)。二是结构性维修加固。对检测发现玻璃幕墙有重大安全隐患的,业主或者承担日常维护管理的单位应当及时组织施工单位开展结构性维修加固改造(第28条)。三是超过设计使用年限的玻璃幕墙建筑开展全面安全检测。玻璃幕墙超过设计使用年限后,业主应当委托具有相应资质的单位对玻璃幕墙的安全性能进行全面检测,根据检测结果实施更新改造,或者予以拆除(第29条)。四是防爆膜。两楼及两楼以上的既有建筑玻璃幕墙,如果原来没有采取过防止坠落措施,应当张贴符合技术标准的防爆膜,以防止爆裂玻璃的坠落(第30条)。
(八)关于安全警示
对存在安全隐患影响公共安全的玻璃幕墙建筑,管理部门应当向社会公示,并可以划出安全警示范围(第33条),提醒市民危险区域不要靠近。
(九)关于信息管理
市建设交通委负责建立全市玻璃幕墙信息系统,作为全市玻璃幕墙建设和安全使用监督管理的基础数据平台,并与市规划局、市房屋管理局实现信息共享,对全市每一幢玻璃幕墙建筑实现信息全跟踪(第37条)。
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